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钟正生:2019年政府工作报告简评

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  2019年3月5日上午,全国人大听取了李克强总理的政府工作报告。一年一度的政府工作报告是展望全年经济的风向标。从报告释放的信号来看,我们认为,2019年中国经济温和下行,不会看到社融V型反转、基建大幅反弹、以及房地产调控全面放松,政策着力点将放在金融定向支持实体、减税降费和制造业高质量发展上来,而供给侧结构性改革将以巩固成果为主。

  一、总体基调

  2019年GDP增长6-6.5%,一锤定音,没有强刺激。总理既给出了“防止紧缩效应叠加放大,决不能让经济运行滑出合理区间”的稳增长基调,也同时继续强调“也不能只顾眼前,采取损害长期发展的短期强刺激政策,产生新的风险隐患”、并指出“坚持结构性去杠杆”。2009年以来的三次稳增长(2009、2012和2016年),不仅政策刺激的效果逐次降低,还诱生出了产能过剩、地方隐性债务风险和金融体系风险。当前,中国经济没有走老路的意愿,增速定在6-6.5%体现出政府对经济下行的容忍度,无意再推高经济增速。

  二、货币政策

  着重“定向支持”,既有空间、也有挑战。

  1)广义货币M2和社会融资规模增速要与GDP名义增速相匹配。这个“不松不紧”的概念比较容易理解,但具体M2、社融与名义GDP之间何种程度的差异算是匹配,其实并没有明确标准。2018年,中国名义GDP增速是9.7%,M2增速为8.1%、社融增速为9.8%,央行2018年第四季度货币政策执行报告认为“M2、社融与名义GDP增速基本匹配”。那么,随着2019年名义GDP增速下降至8-9%,实际上并不要求M2和社融增速有明显反弹,从而货币政策总量宽松的程度或许不会太大。

  2)高度强调缓解民营和中小微企业融资难融资贵问题。总理指出了非常具体的工作目标,体现出政府在改善货币政策传导机制方面有很强的决心。“适时运用存款准备金率、利率等数量和价格手段,引导金融机构扩大信贷投放、降低贷款成本,精准有效支持实体经济”、“加大对中小银行定向降准力度,释放的资金全部用于民营和小微企业贷款”、“今年国有大型商业银行小微企业贷款要增长30%以上”、“切实使中小微企业融资紧张状况有明显改善,综合融资成本必须有明显降低”。

  这里面,明确提到降准、降息等政策手段,表明随着海外货币政策基调转鸽、人民币汇率趋于稳中有升,国内货币政策空间进一步拓展。但同时,如何实现资金的“定向注入”,是货币政策面临的新挑战。根据我们草根调研了解的情况,当前普惠金融存在三个问题:一是贷款以1年期短贷为主,对企业中长期发展支持有限;二是优质民企相对稀缺,导致普惠金融有面临瓶颈的感觉;三是,存在普惠金融资金贷给个人,资金可能变相流入地产部门的情况。提升金融定向支持实体经济的效应,仍任重道远。

  三、财政政策

  本次政府工作报告的一大亮点是减税力度超出市场预期。2019年目标减税规模2万亿,明显超出去年的1.3万亿,以及此前市场预期的1.5万亿。总理宣布增值税改革方案:“将制造业等行业现行16%的税率降至13%,将交通运输业、建筑业等行业现行10%的税率降至9%,确保主要行业税负明显降低;保持6%一档的税率不变,但通过采取对生产、生活性服务业增加税收抵扣等配套措施,确保所有行业税负只减不增”。这对于释放实体经济的活力无疑是一大利好。

  但于此同时,2019年财政赤字率只比去年提升0.2个百分点到2.8%,预算内财政空间并未大幅扩展;地方专项债额度提高8000亿到2.15万亿,也只是处于此前市场预期的下沿。总理也指出“这会给各级财政带来很大压力”,给出的解决方案是“中央财政要开源节流,增加特定国有金融机构和央企上缴利润,一般性支出压减5%以上、“三公”经费再压减3%左右,长期沉淀资金一律收回。地方政府也要主动挖潜,大力优化支出结构,多渠道盘活各类资金和资产”。

  这意味着2019年基建资金来源的扩展仍然受到很大限制。我们估算2019年基建投资增速在8-10%,弹性主要取决于非标融资缓和修复的程度(会议指出“鼓励采取市场化方式,妥善解决融资平台到期债务问题,不能搞‘半拉子’工程”)。中央政府在基建投资中的参与度提升,今年中央预算内投资安排5776亿元,比去年增加400亿。

  四、产业政策

  房地产市场定调“平稳”,房地产税仍在酝酿推出阶段。今年政府工作报告对房地产的论述较少,并没有提到去年底经济工作会议上的“房住不炒”和“因城施策”。而是在深入推进新型城市化部分提及“促进房地产市场平稳健康发展”,并在深化财税金融体制改革部分指出“健全地方税体系,稳步推进房地产税立法”。在房地产投资存在下行风险的情况下,政策基调从“调控”转向“平稳”,趋于松动;但是放在长效机制的框架以内,与新型城市化和房地产税相结合,也无意全面放松。我们认为,今年房地产的市场化特征或将有所减弱,房地产投资有望保持4-7%的较平稳增速。

  政府工作报告对制造业强调高质量发展和降成本(包括降低用电、税费、融资成本,扩展固定资产投资加速折旧优惠等),对出口强调市场多元化,均与去年经济工作会议的精神保持一致。我们认为,2019年制造业投资仍可保持10%左右的较高水平,出口增速势必有所下滑,但在“一带一路”的支撑下和企业的自发调适能力下,有望达到5%。

  供给侧结构性改革以“巩固成果”为主,令商品市场总体弱势。今年政府工作报告提及“供给侧结构性改革”的次数从去年的8次下降到3次,只是强调巩固“三去一降一补”的成果。结合当前钢铁等上游企业已基本能够环保达标,环保对大宗商品供给端的约束有所减弱;而经济增长趋于下行,高质量增长要求下,经济结构可能向高技术密集度的产业倾斜,也会加剧大宗商品端的减弱。因此, “环球共此凉意”之际,2019年的商品市场难改总体弱势格局。

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